Раздел: Политика

Небольшой округ на окраине России, размерами немногим больше Усть-Ордынского, стал ареной напряженной политической борьбы. Здесь столкнулись высшие лица России - Путин, Миронов, Селезнев, Касьянов; администрация президента; ФСБ, группа «Альфа» и опальный олигарх Борис Березовский.

Аргументы За

В России слишком много субъектов. Для улучшения управления страной их число надо сократить. Кроме того, это позволит сократить число чиновников в регионах.

Объединение богатой области и бедного округа позволит уменьшить нагрузку на федеральный бюджет. Нагрузка на бюджет области не будет обременительной, так как население округа намного меньше населения области. Кроме того, федеральный бюджет поможет области.

Округ и область - это одно социально-экономическое пространство. Поэтому, если округ экономически не состоятелен, то его нужно присоединить к области.

В России существовали крупные губернии. Их разделение на области было проведено искусственно, поэтому их объединение естественно.

В укрупненных субъектах будут сохраняться национальные языки и культура.
Другой аргумент: не будет национальных автономий в России - не будет национальных проблем.

Против

То, что в московских приемных все губернаторы и начальники не помещаются, - это еще не аргумент. Если в системе проблемы с управляемостью, то сначала надо навести порядок в Центре. В укрупненных субъектах объем управленческих задач вырастет, поэтому численность чиновников увеличится.

Бюджет области с присоединением округа получит дополнительные проблемы. Округ будет получать меньше средств из федерального бюджета, а областной бюджет не сможет компенсировать округу все потери.

Укрупнение грозит потерей управляемости экономики. В регионах-гигантах теряется «обратная связь» с предприятиями и учет интересов всех хозяйствующих субъектов.
Во-первых, история России показала, что регионы-гиганты плохо управляемы, и их надо снова уменьшать. Во-вторых, реорганизация сложившихся исторически областей и округов будет противоестественной и болезненной.

Без автономии в составе России сохранение национального языка и культуры сомнительно. Ликвидация национальных автономий вызовет проблемы, а не решит их.
Почти детективная история объединения Коми-Пермяцкого округа и Пермской области в 2003 году до сих пор вызывает множество вопросов. Что столкнуло всех этих людей в округе? Ожидает ли подобная судьба Республику Бурятия, Усть-Ордынский и Агинский бурятские автономные округа? И, самое главное, что смог получить округ взамен своей независимости?

К началу 2003 года тема укрупнения регионов стала одной из самых модных в российской политике. Кто-то видел в ней возможность повысить управляемость регионов со стороны федерального центра. Кто-то считал, что присоединение национальных республик и округов к областям позволит решить национальную проблему и растворить нерусское население в русском. Ну а кто-то полагал, что укрупнение позволит вернуться к системе назначения, а не избрания глав новых укрупненных субъектов страны.

В зависимости от ситуации озвучивались разные варианты укрупнения. Нынешние 89 регионов должны были превратиться в 20-50 новых укрупненных областей или губерний. Планы эти, конечно, не были реализованы, и, в конце концов, наиболее обсуждаемым стал вариант сокращения «всего» 5-6 автономных округов, в том числе Усть-Ордынского и Агинского. Первое место в списке занял Коми-Пермяцкий автономный округ, который должен был стать своего рода полигоном, на котором будет отрабатываться процедура присоединения.

Инициатором стал губернатор Пермской области Юрий Трутнев. Еще в начале 2002 года он пытался убедить главу округа Геннадия Савельева подписать совместный проект обращения к правительству России, без которого начать обсуждение объединения невозможно. Савельев проект не подписывает. В округе начинается кампания против объединения.

Видя, что усилий одного губернатора Перми недостаточно, 4 июля 2002 года в округ прибывают спикер Совета Федерации Сергей Миронов и полпред президента Сергей Кириенко. Совместными усилиями им удается уговорить Савельева продолжить переговоры и подписать-таки обращение.

После отъезда московских гостей процесс снова тормозится. Начальство устойчиво развивающейся области хочет округ «поглотить», а начальство экономически слаборазвитого округа требует более-менее равноправного союза. В итоге согласование растягивается на многие месяцы. Тем временем федеральный центр направляет в Госдуму законопроект, «стимулирующий» укрупнение регионов. Согласно ему, округа должны лишиться и полномочий, и федеральных денег. Однако на пути Кремля встали главы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. Главные добытчики нефти и газа России пригрозили бунтом, и в Кремле были вынуждены пойти им на уступки.

Только к началу 2003 года переговоры о присоединении округа сдвигаются с «мертвой точки». В феврале Законодательные собрания области и округа одобряют объединение. По закону теперь остается только провести референдум, и фактически объединение можно будет считать состоявшимся. Одновременно главы области и округа подписывают договор и меморандум о создании нового субъекта Федерации. Документы содержат только самые общие пожелания. Гарантий, что они будут выполнены, в документах нет. «Мы боимся, - сказал глава округа уже после подписания документов. - И мы сегодня хотели бы получить гарантии, что после создания нового субъекта Федерации все то, о чем говорилось, не ушло».

Вскоре выяснилось, что на самом деле присоединение будет идти совсем по-другому, чем об этом говорилось ранее. Причем настолько «по-другому», что высшее руководство округа официально заявляет: «Высшее руководство Пермской области в нарушение существующих соглашений, в нарушение этических, политических и правовых норм ведет политику, направленную на ликвидацию национальной автономии».
В марте 2003 года создается координационный совет «За будущность округа!», который возглавил бывший глава Законодательного собрания округа Иван Четин. Сторонники независимости встречаются с населением округа и издают газету, агитирующую против присоединения. Но, самое главное, оппозиция направляет в окружной избирком документы для проведения «альтернативного» референдума со своей формулировкой вопроса о присоединении.

Технология объединения

Действия оппозиции серьезно встревожили сторонников объединения. Против них выступила вся административная верхушка округа. По ее оценкам, в случае объединения без работы останется около 2/3 чиновников федеральных и окружных структур.

Появляются сомнения и в будущих результатах «официального» референдума.

Чтобы переломить ситуацию, в регион направляется бригада московских политтехнологов, а «в округ зачастили представители администрации президента». В итоге позиция окружных властей сменяется на противоположную. «Члены совета испытывают мощнейший прессинг со стороны официальных структур, - жалуется «НГ» («Независимой газете». - Ред.) одна из активистов оппозиции. - Те чиновники, кто нам содействует, подвергаются преследованиям: Активистам угрожают увольнениями: На совещании в местном ГТРК руководством была сделана установка: о предстоящем объединении давать материалы исключительно положительной направленности». «Альтернативный» референдум торпедируется Центризбиркомом, куда были переправлены документы на экспертизу. По мнению ЦИК, представленные вопросы противоречат закону и не исключают «возможности множественного толкования и неопределенности правовых последствий».

Кульминация

Кульминацией борьбы с оппозицией становится День депутата, на который собираются депутаты всех уровней округа. На совещание приезжает зам. главы президентской администрации Владислав Сурков, под руководством которого подготовлено политико-экономическое обоснование объединения.

Начался этот день с совпадений. Ночью в гостинице окружного центра группа «Альфа» арестовывает представителя Бориса Березовского в России Михаила Коданева. Он обвиняется в организации убийства депутата Госдумы Сергея Юшенкова. Коданев хотел выступить на Дне депутатов против объединения.

Зато удалось выступить самому Борису Березовскому. В конце июня «Независимая газета» опубликовала его заявление – «Укрупнение регионов - разрушение Российской Федерации». Опальный олигарх комментирует заявление Путина, который «в ответе на вопрос об укрупнении регионов лишь мимолетно обмолвился, что в соответствии с Конституцией РФ дело самих регионов - объединяться или нет. И ответ президента, и подчеркнутое нежелание вдаваться в подробности - свидетельство традиционной тактики Кремля не привлекать общественное внимание к вопросам государственной важности». Тем не менее, утверждает Березовский, «представительный состав участников совещания свидетельствует о значении, которое Кремль придает этой акции».

Совещание проходит довольно гладко. Из 14 желающих высказаться о будущем округа на трибуну пустили только 9. Восемь из них уверяли, что для округа нет ничего лучше, чем объединиться с Пермской областью. Единственный выступивший оппозиционер - Иван Четин - предлагает «не спешить с референдумом, пока законодательно не будет закреплен особый статус округа. Власти могут проигнорировать свои же обещания. И людей снова обманут». Рядовые сельские депутаты устраивают ему почти овацию.

Оппозиция предлагает свои условия объединения: сохранить округ как единое образование, сохранить избираемость глав округа и районов, увеличить число депутатов от округа в Законодательном собрании области и т.д.

Но даже после приезда Суркова вопрос о гарантиях выполнения обещаний и будущем статусе округа все еще остается открытым.

Потребовался дополнительный приезд спикера СФ Сергея Миронова и полпреда президента Сергея Кириенко, чтобы глава округа Геннадий Савельев заявил, что избежать интеграции не удастся.
И все же сторонники независимости достигли определенных результатов. «Сегодня можно говорить о первых итогах нашей работы, - считает Иван Четин. - Ведь первоначально Москва видела округ национально-культурной автономией, то есть сугубо общественной организацией. Сейчас Федерация согласилась с тем, что должен остаться округ с собственными главой и представительным органом. Если терять государственность, что-то нужно получать взамен».

Зачистка

К 1 августа 2003 года завершен сбор подписей в поддержку «официального» референдума.
Сентябрь начинается со скандала. За 12 дней до объявления «официального» референдума в руки оппозиции попадает заключение департамента региональной экономики Минэкономразвития РФ об образовании нового субъекта под названием Пермский край. В нем говорится, что предложение, касающееся придания особого статуса Коми-Пермяцкому автономному округу в составе Пермского края, не может быть поддержано. Сам же округ, по предположению газеты «Парма-Новости», по сути станет обычным муниципальным образованием в составе края. Сторонники объединения не опровергают существования документа, утверждая, что «это рабочие документы, которые не подлежат ни публикации, ни обсуждению».

В итоге с референдумом округ попадает в двусмысленную ситуацию. Вопрос на референдум утвержден, но вот формулировка его ставит будущее округа в полную зависимость от руководства области. «Согласны ли вы, что Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ будут являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством РФ?». Имея численное превосходство в Законодательном собрании, представители области могут проголосовать за любой «особый статус» округа.
Скоро и говорить о гарантиях становится практически некому. Заглохла деятельность совета «За будущность округа!»: Говорят, что с Иваном Четиным просто провели соответствующую «работу». В Облизбиркоме зарегистрирована только одна группа противников объединения, тогда как сторонников объединения зарегистрировано 45 групп. При этом большая часть руководителей групп состоит на службе в администрациях районов и городов.

Пропаганда объединения набирает обороты. «Повсеместно развешаны растяжки «Пермский край». По мнению наблюдателей, работа по агитации за объединение поставлена не лучшим образом. Несколько больший пропагандистский эффект имеют визиты в Пермь отечественных VIP-персон: спикера Госдумы Геннадия Селезнева, главы правительства России Михаила Касьянова, главы МЧС Сергея Шойгу: И, конечно, кульминацией стал приезд в округ Путина в конце октября 2003 года. «Нам надо помнить, - заявил глава государства, - что при создании подобных объединений нельзя забывать о сохранении национального языка и культуры. Если вам это удастся, то это станет хорошим примером для других народов, находящихся в аналогичном положении». Свои слова президент подкрепил указом, согласно которому федеральный бюджет инвестирует в течение 2003-2006 годов в развитие округа более трех миллиардов рублей.

Результаты

В середине ноября появилась хоть какая-то информация о будущем статусе округа. Согласно соглашению, подписанному губернатором области и главой округа, «в Пермский край округ войдет на правах единого муниципального образования». При этом округу планируется придать некий особый статус. Понятие «особый статус» в документе никак не раскрывается.

Зато оговаривается, что бюджет округа станет составной частью бюджета Пермского края. До 2006 года округ будет получать деньги из федеральной казны. В 2006-2008 годах федеральные деньги будут направляться в округ через бюджет Пермского края.

А с 2009 года распределение доходов будет осуществлять Пермь. Уровень бюджетной обеспеченности округа должен быть не меньше, чем до объединения. Таким образом, Федерация полностью переложит все бремя дотирования экономики округа на регион.

Окружная экономика дотируется сегодня на 90 процентов из Москвы. Через пять лет этим будет заниматься Пермь.

Для населения северных районов округа будут сохранены соответствующие льготы и надбавки к зарплате. Органы государственной власти Пермского края выступят гарантом сохранения национальной самобытности коренного населения Коми-Пермяцкого округа, развития коми-пермяцкого языка и т.д.

Тем не менее намеченный на 14 ноября (три недели до референдума) второй после 78-летнего перерыва съезд коми-пермяков был перенесен на декабрь (уже после референдума). По словам организаторов съезда, просьбы изменить дату проведения поступили от администраций президента и Пермской области.

Референдум был проведен 7 декабря 2003 года одновременно с думскими выборами. За объединение в округе проголосовало 89 процентов, в Пермской области - 84 процента. Теперь Пермский край существует.

Итоги

Коми-Пермяцкий округ в цифрах:

Образован 26 февраля 1925 года.

• Площадь территории округа - 32,77 тыс. км (0,2 процента территории Российской Федерации).
• Административный центр округа - г. Кудымкар.
• Численность населения на 1.01.99 года составляла 151,4 тыс. человек (0,1 процента населения России).
• На территории автономного округа проживает (по переписи 1989 года) около 30 представителей разных национальностей.
• Коренная национальность - коми-пермяки (60,2 процента).
• Основные отрасли промышленности: лесная и деревообрабатывающая, включающие лесопильное, мебельное и другие производства. Развита пищевая промышленность.
• В сельском хозяйстве преобладает молочно-мясное животноводство. Выращиваются зерновые культуры, картофель, овощи. В северных районах развит пушной промысел.

Усталость проникла даже в святая святых – «в Кремле царят крайне пессимистические оценки эффективности и вообще целесообразности повального укрупнения регионов. «Возни с укрупнением много», - посетовал высокопоставленный представитель президентской администрации в разговоре с корреспондентом «Газеты.ру». По его словам, от укрупнения больше денег в регион поступать не будет, а оптимизация процесса управления вообще сомнительна». Тем не менее, по мнению аналитиков, процесс укрупнения регионов будет продолжаться и в первую очередь это затронет Усть-Ордынский округ.

Своим упорным сопротивлением сторонники независимости Коми-Пермяцкого округа все-таки смогли выторговать уступки. Они не выиграли кампанию, но и не проиграли ее «всухую». Самой главной их ошибкой стала слабая работа над привлекательным «образом будущего» округа. Только критика, без позитивной программы, обречена на поражение. А так у сторонников независимости был бы намного более широкий пропагандистский арсенал и пространство для торга.

Слабым местом также стала малочисленность инициативных групп сторонников независимости и малое количество создаваемых ими информационных поводов. Выход на «Независимую газету», практически единственную общероссийскую газету, подробно освещавшую ход кампании, не был использован в полной мере. Инициировать какие-то события, а не действовать «в ответ»; подавать самим повод для публикаций и слухов и т.п. Создается ощущение, что об этом просто забыли.
Недостаточно была поставлена работа с сельскими жителями, составляющими более половины населения округа. Это признают даже сами активисты оппозиции. Набрать обороты «в глубинке» и постепенно добраться до центра округа, а не наоборот, могло бы быть более удачной тактикой. И, наконец, юридические ошибки при подготовке «альтернативного» референдума осложнили действия оппозиции.

Эта кампания стала ярким примером того, как надо отстаивать свои интересы в современной России.
Использовались источники: «Газета.ру», «Известия», «Независимая газета (НГ)», «Парма-Новости», «Пермский край», «Страна.ру», материалы по региональной политике Фонда Карнеги.

Примечание: Информ Полис, Петр Богатов.

«« на главную